二、SWIFT是否是美国金融制裁的工具？

目前全球有80%的跨境支付交易信息传递要通过SWIFT网络进行，有不少人认为它是一个受美国控制的跨境支付系统，是美国在全球范围内进行金融制裁的强有力工具。下面来看看这个说法是否成立。

从SWIFT的机构设置看，其总部设在比利时，受欧盟和比利时法律管辖，并不受美国法律制约。为保证其中立性，SWIFT的25个董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配，每个国家不超过2席。其中，欧洲国家占据17席，美国仅占2席，根据2018年数据，中国报文量排名第10，占有1席。因此从理论上讲，美国在SWIFT没有直接决定制裁哪国的权力。

但由于美元的国际货币地位目前尚无人与之争锋，美元两大清算机构——Fedwire（联邦储备通信系统）和CHIPS（纽约清算所同业支付清算系统）的业务量在全球美元清算业务中占绝对优势，如通过CHIPS清算的全球银行同业间美元清算占95%。SWIFT作为国际货币清算体系中的服务机构，如果不跟着美国走定然难以独活，不得不选边站队美国。另外SWIFT的两个信息交换中心之一位于纽约，“911事件”发生后，小布什总统根据《国际紧急经济权利法案》，授权财政部可以从SWIFT调取“与恐怖活动有关的”金融交易和资金流通信息。美国政府可以通过SWIFT追溯被制裁对象的每笔款项来往，限制被制裁对象通过国际清算通道进行国际支付。最典型的案例是对朝鲜和伊朗的金融制裁。前者是对澳门汇业银行施压冻结朝鲜2400多万美元的资金账户，迫使汇业银行这样做的理由就是通过SWIFT发现该行为朝鲜非法金融交易提供帮助；后者先是由美国禁止伊朗使用CHIPS进行美元交易结算，然后又迫使欧盟和SWIFT同意禁止伊朗使用SWIFT报文系统，把伊朗从系统中销户。

利用SWIFT进行金融制裁的做法确实在国际社会引起强烈震动。因为SWIFT具有强大的网络效应，各国几乎都依赖于SWIFT进行跨境支付的报文传送服务，一旦切断某个金融机构与SWIFT系统的联系，则该机构的跨境业务报文成本将大幅上升甚至无法进行。如伊朗被踢出SWIFT系统之后，其经济、金融活动受到显著影响。与金融制裁之前的2011年相比，2019年伊朗与欧盟的双边贸易规模下降了85%，与美国的双边贸易规模下降了68%。

不过有人认为在朝鲜和伊朗案例中SWIFT站队美国的选择，主要还是出于这两个国家贸易体量小，对其业务影响甚微的考虑。在2014年克里米亚事件发生后美国对俄罗斯的制裁时，SWIFT就没有采纳美国“切断同俄罗斯金融机构联系”的建议，认为这样做会“侵犯会员权利，损害相关方利益”，要保持自己的政治中立和专业属性。

从上述几个案例中可见，SWIFT本身是一个中立的专业机构，有自己的政治立场和运营策略。在以往美国历次对一些国家和地区的金融制裁中，并不是无条件跟从美国，而更多从自身利益和经营方针去作出选择。 (责任编辑：admin)